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石云生律师 石云生律师,男,毕业于云南大学法学专业,大学本科学历,现执业于云南榆泰律师事务所。任律所主任、高级合伙人,是大理市政协委员,当选州律协理事,曾被政府表彰为“市级先进工作者”,2016年被云南省律师协会评“201... 详细>>

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行政起诉期限是否可以中断

这篇文章,与那千万位跋涉在上访路的苦人儿的命运密切相关。近年来,我接待的求助人中大多数因超过现行起诉期限而走不进法院,也有人虽然未过期限也因无良法官的阻碍而进不了法院,被迫踏上漫漫的悲惨的上访路。

   行政诉讼的起诉期限,是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为,而向人民法院提起行政诉讼,其起诉可由人民法院立案受理的法定期限。起诉期限由法律规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在行政行为作出的一定时间内进行。这个时间限制就是我们在行政诉讼法律制度中的"起诉期限"。例如当事人知道行政机关作出行政行为的,应当在知道或者应当知道之日起6个月内提出。

    行政诉讼起诉期限与民事诉讼时效制度不同,在行政案件的立案审查和开庭审理过程中,人民法院应主动审查起诉期限。实践中,人们经常将起诉期限与诉讼时效搞混。起诉期限是行政诉讼中的名词,诉讼时效是民事诉讼中的名词。两种时间间隔的规定虽然都有维护社会关系的稳定,惩罚“权利的睡眠者”的作用,但二者的区别也是很明显的。主要区别在于起诉期限是程序性规定,诉讼时效是实体性规定。

    第一,起诉期限规定在《行政诉讼法》中,是由程序法作出规定。而诉讼时效规定在《民法通则》及相关司法解释中,是由实体法作出规定。

    第二,行政案件立案后,经过审查认为超过了起诉期限,会驳回原告的起诉,所用的法律文书是“裁定书”。民事案件立案后,经过审查认为超过了诉讼时效,会驳回原告的诉讼请求,所用的法律文书是“判决书”。

    第三,超过起诉期限,当事人丧失的是提起诉讼的权利,即根本无权要求进入司法程序取得保护的"诉权|"。而超过诉讼时效,当事人有权利进入司法程序要求保护,但法律拒绝为其提供保护,即当事人丧失的是“胜诉权”。

    第四,两者中断的法律规定不同。《民法通则》第140条规定:“诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起,诉讼时效期间重新计算”可见诉讼时效可以多次中断,多次重新计算诉讼时效期间。而对于起诉期限却没有这样的规定,起诉期限也不可能因当事人向行政机关提出要求而重新计算。

    第五,两者中止的法律规定不同。《民法通则》第139条规定:“在诉讼期间最后6个月内,因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的诉讼时效中止,从中止时效的原因消除之日起,诉讼时效期间继续计算”。《行政诉讼法》(修正案)第48条规定“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制不能提起诉讼的,被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内”。这条规定虽然没有明确是起诉期间的中止,但从本质上来说与诉讼时效的中止是一至的,只不过两者有一个区别是,诉讼时效中止的原因发生在诉讼时效期间最后6个月内,才产生中止的法律效力。而关于起诉期限的规定没有这样的限制。

    第六,两者延长的法律规定不同。《民法通则》第137条规定:“……有特殊情况的,人民法院可以延长诉讼时效期间”第169条规定“权利人由于由于客观的障碍在法定诉讼时效期间不能行使请求权的,属于137条规定的‘特殊情况’”。而《行政诉讼法》第48条二款规定:“公民、法人或者其他组织因其他特殊情况耽误起诉期限的,在障碍消除后的十日内,可以申请延长期限,是否准许由人民法院决定”。

    行政诉讼只有起诉期限的耽误,没有起诉期限的中断。只有在起诉期限内提起诉讼的行政案件,人民法院才有权对其进行司法审查。如果没有起诉期限的耽误,其他超过起诉期限提起诉讼的行政案件,人民法院只能裁定不予受理。如果在立案受理时没有查明,但在审理过程中查明已超过起诉期限的,人民法院应该裁定驳回起诉。

    原行政诉讼法第三十九条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”因此,行政诉讼的起诉期限原来只有三个月,当事人很容易因超过起诉期限而失去请求人民法院救济的权利。修正案适当延长了起诉期限有利于公民、法人和其他组织维护合法权益。

    新的具体规定是:

     1、将第三十九条改为第四十六条,修改为:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。

   “因不动产提起诉讼的案件从行政行为作出之日起超过二十年,其他案件从行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。”

    2、增加一条,作为第四十七条:“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的,公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定。

    “公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关不履行的,起诉期限不受前款规定的限制。”

   3、将第四十条改为第四十八条,修改为:“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于当事人自身的原因超过起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。

  “公民、法人或者其他组织因其他特殊情况耽误起诉期限的,在障碍消除后的十日内,可以申请延长期限,是否准许由人民法院决定。”

    行政诉讼法修正案规定的6个月起诉期限将是一个不变的期间。最高人民法院原来有关行政诉讼法的司法解释第41条规定,行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限的,其起诉期限就是2年,从而改变了原行政诉讼法规定的3个月的起诉期限。这次行政诉讼法修订时没有直接采纳司法解释第41条的起诉期限2年的规定,而是直接将3个月改为了6个月。有些人认为如果公民、法人或者其他组织从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起6个月内不提起行政诉讼,无论其是否知道诉权或者起诉期限,其起诉期限均已届满。然而,在最高法院讨论新的司法解释时考虑到当前的实际情况和国际上的趋势,认为原来的司法解释仍然有效,因此,行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限的,其起诉期限就是2年。

    关于"知道或者应当知道",我在<送达与公告--行政诉讼法修正谈之三>中作了分析,不再重复。在此特别要提醒读者的该法条修改中明确了“其他不属于当事人自身的原因超过起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定,十分有利于保护当事人的诉权。

   什么是“其他不属于当事人自身的原因”?意义十分重大。

   “其他不属于当事人自身的原因”最早见于最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第43条之中。具体规定是“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制不能提起诉讼的,被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内”。

    应当说这个"其他不属于当事人自身的原因"是给众多的上访路上的对政府的行政行为有意见的人们开了一个可以进法院争论是非、寻找公平的口子。具体如何把握,还期待最高人民法院作出更具体的规定。目前,我们需要把握的的是了解立法意图是让凡能进法院的行政争议都尽量进法院解决问题。这样一来,虽然给法院带来了巨大的压力,但两害相衡取其轻,司法公正毕竟是社会稳定的最后的一点希望。



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